Bases constitucionals del dret administratiu. L'administració pública en l'estat social i democràtic de dret (I)


Tema

Bases constitucionals del dret administratiu. L'Administració pública a l'Estat social i democràtic de dret.


Contingut

1. Administració pública i Estat de dret.

1.1. La posició de l'Administració davant la Llei: el principi de legalitat

1.2. Manifestació del principi de legalitat: les potestats administratives

1.3. Classes de potestats administratives: discrecionals i reglades

 

Objectius

- Destacar la posició de l'Administració pública en l'Estat de dret i davant de la llei.

- Donar a conèixer a l'alumne el concepte de potestat administrativa i el seu vincle amb el principi de legalitat.

- Diferenciar les potestats administratives discrecionals de les potestats administratives reglades.


Desenvolupament de la unitat / conceptes fonamentals

1. Administració pública i Estat de dret

1.1. La posició de l'Administració davant de la llei: el principi de legalitat

La Constitució espanyola de 1978 estableix una sèrie de principis bàsics que emmarquen l'organització, l'activitat i el funcionament de les Administracions públiques. En concret, aquests principis sorgeixen de les clàusules genèriques relatives a l'Estat que s'estableixen en els primers articles de la norma fonamental [preàmbul i articles 1 i 2 de la Constitució espanyola]:

- clàusula d'Estat de dret

- clàusula d'Estat democràtic

- clàusula d'Estat social

- clàusula d'Estat autonòmic

La clàusula d'Estat de dret (art. 1 CE) té, des de la perspectiva de l'Administració pública, les implicacions següents:

1. La submissió del poder executiu i de l'Administració pública a la llei, tal com estableixen l'article 97 CE:

“El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.”

i l'article 103.1 CE:

“La Administración pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.”

2. El control judicial de la potestat reglamentària i de la legalitat de l'actuació administrativa, segons estableix l'article 106.1 CE:

“Los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.”

3. El principi de responsabilitat patrimonial de l'Administració pública, d'acord amb l'article 106.2 CE:

“Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.”

4. La reserva de llei en matèria de règim jurídic de la funció pública, segons l'article 103.3 CE:

“La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho de sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.”

En síntesi, com a poder públic, l'Administració pública en l'Estat de dret està sotmesa als principis constitucionals que enumera el text fonamental a l'article 9.3:

“La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.”

Pel que fa a l'origen mateix del principi de legalitat, es pot remarcar que aquest principi constitueix una de les bases fonamentals de l'Estat de dret, des del seu naixement el segle XVIII a partir dels postulats de les revolucions liberals.

La instauració de l'Estat liberal de dret va ser fruit d'una sèrie de moviments revolucionaris que van afectar gairebé tots els països occidentals. Entre aquells moviments destaca la Revolució Francesa de 1789, en la qual es van formular la majoria dels grans principis sobre els quals s'estructuraria l'Estat liberal: sobirania nacional, divisió de poders, llibertat econòmica, principi de legalitat i drets fonamentals dels ciutadans. En termes jurídics, el principi de legalitat és reconegut en els textos constitucionals francesos de la primera etapa revolucionària.

En l'últim terç del segle XIX, els principis liberals són ja plenament assumits a l'Europa occidental. Tanmateix, els diferents esdeveniments bèl·lics de la primera meitat del segle XX comporten, posteriorment, importants i substancials transformacions de l'Estat: el clàssic Estat liberal de dret es converteix en el modern Estat social i democràtic de dret.

En termes generals, el principi de legalitat expressa la submissió necessària del poder públic a la norma general emanada de la sobirania popular representada en el Parlament estatal o Corts Generals [www.congreso.es/] i en els parlaments o assemblees legislatives autonòmiques [www.parlament-cat.es/].

En termes més concrets, per a l'Administració pública -com a aparell públic establert per servir els interessos generals- suposa que el seu funcionament i actuació estan sotmesos a la llei i al dret (art. 103.1 CE). Entre nosaltres, aquesta afirmació significa que l'actuació administrativa està subordinada a tota l'ordenació jurídica: Constitució espanyola, lleis estatals i autonòmiques, disposicions normatives amb rang de llei (reials decrets llei i decrets legislatius), tractats internacionals i dret comunitari, així com a les normes generals i reglaments dictats per la mateixa Administració. Tota activitat administrativa és, en conseqüència, susceptible de ser valorada respecte al dret, és a dir, respecte a tota l'ordenació jurídica vigent.

En suma, per a l'Administració pública el principi de legalitat implica una vinculació a tot el conjunt de l'ordenació, amb independència del rang de la norma jurídica.

D'altra banda, la vigència del principi de legalitat imposa l'existència d'un conjunt de mecanismes de control mitjançant els quals quedi assegurada de manera eficaç aquesta submissió de l'Administració pública a la llei i al dret. És per això que, l'article 106.1 CE, que ja hem esmentat, estableix la competència del poder judicial, dels jutges i tribunals per controlar jurisdiccionalment la potestat reglamentària i la legalitat de l'actuació administrativa.

<< tornar

1.2. Manifestació del principi de legalitat: les potestats administratives

La manifestació fonamental del principi de legalitat administrativa es tradueix en què l'Administració pública només és titular de les potestats atribuïdes per norma legal. En altres paraules, l'Administració pública requereix per a la seva actuació una habilitació legal prèvia. La doctrina administrativista espanyola -encapçalada pel professor GARCÍA D'ENTERRÍA- es refereix a aquesta vinculació com a "vinculación positiva" de l'Administració a la llei.

Aquesta vinculació s'exigeix en qualsevol cas per a les potestats administratives anomenades ablatòries, és a dir, les que poden limitar la llibertat o els drets dels ciutadans.

Sense cap dubte, és en les sancions administratives on el principi de legalitat s'expressa amb caràcter absolut. La Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les Administracions públiques i del procediment administratiu comú (LRJPAC), que conté els principis que regeixen la potestat sancionadora, disposa expressament a l'article 127 que:

“1. La potestad sancionadora de las Administraciones públicas, reconocida por la Constitución, se ejercerá cuando haya sido expresamente atribuida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en este Título.

2. El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario [...]”.

Pel que fa a la tipificació d'infraccions i sancions administratives, l'article 129 de la LRJPAC remet, així mateix, al principi de legalitat [Sentència del Tribunal Constitucional 75/2002], és a dir, a la vinculació de l'Administració al  que la norma legal estableix:

“1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del Ordenamiento Jurídico previstas como tales infracciones por una Ley.

Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves.

2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por Ley.

3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.”

<< tornar

1.3. Classes de potestats administratives: discrecionals i reglades

Com hem dit, la llei atribueix potestats a l'Administració, és a dir, facultats d'actuació, o dit en altres paraules: l'habilita per actuar conferint-li poders jurídics. D'aquesta manera, tota actuació administrativa es presenta com a exercici d'un poder atribuït per una llei prèvia i delimitat per aquesta llei.

En suma, sense l'atribució legal prèvia de potestats l'Administració pública no podria actuar. És més, en la mesura en què les potestats administratives són conferides per l'odernament jurídic, són inalienables, intransmissibles i irrenunciables [vegeu l'article 12 de la LRJPAC].

L'ordenament jurídic atribueix a l'Administració un ventall de potestats públiques (potestat reglamentària, potestat sancionadora, potestat expropiatòria, potestat certificant, etc.) que la doctrina acostuma a classificar atenent a criteris diferents. Tanmateix, aquí  únicament farem referència a la distinció -no sempre fàcil- entre potestats reglades i potestats discrecionals.

Si bé l'atribució expressa de les facultats administratives per la llei és una fórmula aplicable a tots els casos, hi ha una distinció en la manera com es realitza l'esmentada atribució.

Per una banda, la llei pot determinar detalladament totes i cada una de les condicions de l'exercici de la concreta potestat, de manera que el supòsit legal i la realitat dels fets davant de la qual s'exercirà no admeti cap marge de discrecionalitat o maniobra per part de l'Administració. Així, per exemple, la liquidació d'un tribut, la jubilació per edat d'un funcionari, l'emissió d'un certificat o l'atorgament d'una autorització. En aquests casos ens trobem davant de potestats clarament reglades en tots els aspectes.

En canvi, la llei pot d'altra banda delimitar i concedir una potestat en favor de l'Administració, deixant algunes de les condicions per exercir aquesta facultat a l'apreciació subjectiva de l'Administració que l'exerceixi. Així, per exemple, la fixació del quàntum d'una subvenció, la determinació del contingut d'una norma reglamentària o d'un pla urbanístic.

L'exercici de les potestats reglades redueix l'Administració a una simple constatació del supòsit de fet legalment descrit i a l'aplicació de les determinacions de la norma legal al cas concret. Es tracta d'un procés d'aplicació automàtica de la llei.

En canvi, en el procés d'aplicació de la llei que confereix la potestat discrecional es dóna entrada a l'estimació subjectiva de l'Administració, a un cert marge de discrecionalitat administrativa i, més concretament, al marge de discrecionalitat que la mateixa llei permet, ja que discrecionalitat no significa plena llibertat de l'Administració davant la norma legal.

<< tornar

Bibliografia específica

- BELADÍEZ ROJO, M.: “La vinculación de la Administración al derecho”, Revista de Administración Pública, núm. 153, 2000.