El procediment administratiu

Tema

El procediment administratiu.

 

Contingut

1. Concepte i classes de procediments administratius

2. Principis informadors i fases del procediment: iniciació, instrucció i acabament

3. Legitimació, participació i règim d'actuació dels interessats

4. Obligació de resoldre el procediment administratiu i silenci administratiu

5. Noves tecnologies i procediment administratiu: la nova pràctica administrativa

 

Objectius

- Donar a conèixer a l'alumne els principis i trets generals del procediment administratiu.

- Oferir els coneixements indispensables per identificar les diverses fases del procediment administratiu.

- Introduir l'estudiant en el règim jurídic del silenci administratiu.

- Saber diferenciar les diferents formes d'acabament del procediment administratiu previstes a la legislació vigent.

 

Desenvolupament de la unitat / Conceptes fonamentals

1. Concepte i classes de procediments administratius

Un acte administratiu és una declaració o decisió fruit d'un procediment articulat per un conjunt de tràmits i instruït per instàncies administratives. Aquest procediment o curs formal en el qual es concreta l'actuació jurídica de les administracions públiques s'anomena procediment administratiu. En aquest sentit, l 'exposició de motius de la LRJPAC, quan es refereix al títol VI -“De las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos”-, aclareix que la intenció del legislador és regular “la estructura general del procedimiento que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración”..

Com qualsevol actuació pública, el procediment administratiu també està sotmès al principi de legalitat. Concretament, d'acord amb l'article 105.c de la CE, la Llei regularà “el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado”.

A partir de les premisses anteriors, la doctrina considera el procediment administratiu com la forma a través de la qual l'Administració pública expressa la seva voluntat, però així mateix com el mecanisme de garantia jurídica i formal de la posició dels administrats en les seves relacions amb l'Administració.

Ambdues concepcions del procediment remeten a l'exigència legal de sotmetre tota actuació administrativa al conjunt de tràmits i formalitats que conformen el procediment administratiu. Així es desprèn de l'article 62.1 de la LRJPAC quan estableix la nul·litat de ple dret dels actes administratius dictats prescindint totalment i absolutament del procediment legalment establert.

Per tant, es pot concloure fàcilment que el procediment administratiu es presenta com una de les principals i més importants garanties formals que l'ordenament jurídic estableix respecte dels ciutadans i les seves relacions amb les instàncies administratives, ja siguin aquestes estatals, autonòmiques o locals.

Finalment, pel que fa a les classes de procediments administratius regulats pel dret positiu, es pot assenyalar que la LRJAC estableix les regles essencials del procediment administratiu comú, d'aplicació general a totes les administracions públiques, i fixa les garanties mínimes dels ciutadans respecte de l'activitat administrativa.

Aquesta regulació no esgota, tanmateix, les competències estatals i autonòmiques d'establir procediments específics ratione materiae, que hauran de respectar, en tot cas, les garanties esmentades. En cas de regulació de procediments administratius propis de les comunitats autònomes s'hauran de respectar sempre les regles de procediment que integra el concepte de "procediment administratiu comú" (LRJPAC), perquè sigui aquesta una matèria de competència exclusiva de l'Estat (article 149.1.18 de la CE).

Hi ha, a més, d'altra banda, procediments administratius que per les seves característiques pròpies de tramitació es consideren "procediments administratius especials". Així, per exemple, el procediment d'elaboració de reglaments executius o disposicions de caràcter general regulat per la Llei 50/1997, de 27 de novembre, del Govern (LG), en concret, els seus articles 24 i 25.

< < tornar

 

2. Principis informadors i fases del procediment: iniciació, instrucció i acabament

2.1. Principis informadors del procediment administratiu

El procediment administratiu està regulat per una sèrie de principis, entre els quals hi ha els següents:

a. Caràcter contradictori del procediment administratiu: el procediment es pot iniciar d'ofici, per l'Administració competent, o a instància o sol·licitud de part per un ciutadà interessat en una actuació administrativa concreta, segons estableix l'article 68 de la LRJPAC. En qualsevol cas, en tot procediment administratiu és essencial el seu caràcter contradictori, és a dir, la possibilitat que  en el procediment es presentin diversos interessos en joc que hauran de ser adequadament confrontats en presència dels seus respectius titulars -els interessats- abans d'adoptar qualsevol decisió administrativa.

b. Principi d'economia processal o principi d'eficàcia: aquest principi és reconegut a l'article 103.1 de la CE i la LRJPAC l'ha ratificat de manera expressa a l'article 3, apartats 1 i 2. En aplicació del principi d'economia processal, la LRJPAC permet, entre altres actuacions, acumular diversos expedients administratius quan existeixi entre ells una íntima connexió (article 73 de la LRJPAC).

c. Principi in dubio pro actione: aquest principi està orientat a garantir o assegurar una decisió sobre el fons de la qüestió objecte d'un procediment administratiu, al marge de les dificultats formals o de tramitació que es presentin. Així, per exemple, en virtut d'aquest principi, la LRJPAC estableix que l'error en la qualificació del recurs administratiu per part del recurrent no serà obstacle per tramitar-lo, sempre que es dedueixi el seu verdader caràcter (article 110.2).

d. Principi d'oficialitat: en aquest sentit, la LRJPAC disposa que el procediment administratiu, sotmès al criteri de celeritat, s'impulsarà d'ofici en tots els seus tràmits (article 74.1). Aquest principi no significa, tanmateix, que en el procediment administratiu no hi intervinguin activament aquells ciutadans que posseeixin la condició d'interessats.

e. Imparcialitat en el procediment administratiu: la LRJPAC garanteix la imparcialitat dels òrgans administratius que intervenen en els procediments administratius amb una sèrie de tècniques i regles concretes, entre les quals hi ha les tècniques de l'abstenció (article 28) i la recusació (article 29).

f. Principi de transparència: aquest principi es concreta en diversos preceptes de la regulació del procediment administratiu comú que fa la LRJPAC; així, per exemple, en la regulació dels drets d'accés dels ciutadans als arxius i registres públics (article 37).

< < tornar

 

2.2. Fases del procediment: iniciació, instrucció i acabament

INICIACIÓ: els procediments administratius podran iniciar-se d'ofici o a instàncies de persona interessada (article 68 de la LRJPAC).

Les sol·licituds que es formulin per iniciar un procediment hauran de contenir com a mínim els paràmetres previstos a l'article 70 de la LRJPAC. La LRJPAC preveu per a les administracions públiques l'obligació d'establir models i sistemes normalitzats de sol·licituds quan es tracti de procediments que impliquin la resolució nombrosa d'una sèrie de procediments. Els models hauran d'estar a disposició dels ciutadans en les dependències administratives (article 70.4 de la LRJPAC) i, en l'actualitat, en els portals institucionals de les administracions que admetin la tramitació electrònica; així, per exemple, el Ministeri d'Administracions Públiques.

De les sol·licituds que els interessats presentin a les oficines administratives, aquests en podran exigir el corresponent rebut que acrediti la data de presentació. S'admet com a rebut una còpia de la sol·licitud en la qual figuri la data de presentació anotada per l'oficina o registre públic (article 70.3 de la LRJPAC).

Si la sol·licitud d'iniciació del procediment no reuneix els requisits exigits a l'article 70 de la LRJPAC i els exigits, si escau, per la legislació específica aplicable, l'Administració requerirà a l'interessat que en el termini de 10 dies repari la falta o acompanyi la sol·licitud amb els documents preceptius. Aquest termini es podrà ampliar fins a 5 dies a petició de l'interessat o a iniciativa de l'òrgan quan l'aportació dels documents requerits presenti dificultats especials. En cas que la falta no es repari o que la sol·licitud no s'acompanyi amb els documents preceptius en els terminis indicats, l'Administració advertirà a l'interessat que es considerarà que ha desistit de la seva petició (article 71 de la LRJPAC).

En relació amb la iniciació d'ofici, la LRJPAC estableix quins procediments administratius s'iniciaran d'ofici per acord de l'òrgan competent, bé per pròpia iniciativa o com a conseqüència d'una ordre superior, a petició raonada d'altres òrgans o per denúncia (article 69.1).

Una vegada iniciat el procediment, l'òrgan administratiu competent per resoldre'l podrà adoptar, d'ofici o a instància de la part interessada, les mesures provisionals que estimi oportunes per assegurar l'eficàcia de la resolució administrativa amb què finalitzi el procediment (article 72 de la LRJPAC).

La iniciació del procediment d'ofici o a instància d'una part genera, en definitiva, la incoació de l'expedient administratiu, és a dir, de l'expedient documental de totes les actuacions que es practicaran davant de l'Administració a partir d'aquell moment amb vista a l'emissió de la corresponent decisió o resolució administrativa amb què es posarà fi al procediment administratiu concret.

 

INSTRUCCIÓ: la instrucció del procediment consisteix en el conjunt d'actes de tràmit, impulsats d'ofici per l'òrgan administratiu competent, dirigits a determinar, conèixer i comprovar les dades en virtut de les quals s'hagi de pronunciar la corresponent resolució o decisió administrativa.

Si bé aquests actes de tràmit seran realitzats d'ofici per l'òrgan administratiu, els interessats tenen dret a proposar aquelles actuacions que requereixin la seva intervenció o que constitueixin tràmits legal o reglamentàriament establerts (article 78 de la LRJPAC). Es pot recordar aquí que al llarg de la tramitació del procediment administratiu regeix el principi de contradicció esmentat.

La Llei de procediment administratiu comú estableix, com a actuacions concretes que es poden dur a terme en la tramitació, les següents: al·legacions, prova, informes i tràmit d'audiència. L'Administració gaudeix d'àmplia llibertat, tanmateix, per determinar els actes d'instrucció adequats en cada cas, i la LRJPAC es limita a enunciar els principis generals aplicables a aquesta fase del procediment (articles 74-77) i a establir l'estructura bàsica dels tràmits més habituals: al·legacions dels interessats, informes, prova i audiència i vista de l'expedient.

A) Al·legacions: a diferència del que succeeix en el procés judicial, en el procediment administratiu no hi ha una fase d'al·legacions com a tal, ja que la LRJPAC estableix que els interessats podran formular les al·legacions en qualsevol moment del procediment anterior al tràmit d'audiència (article 79).

A vegades, la naturalesa del procediment exigeix habilitar un tràmit especial d'al·legacions de més abast per aportar a l'expedient administratiu punts de vista inicialment desconeguts i buscar interessos l'existència dels quals es presumeix. Aquest tràmit especial d'al·legacions, regulat a l'article 86 de la LRJPAC, es coneix com a tràmit d'informació pública i sol ser habitual en determinats procediments administratius especials, com són els procediments d'aprovació de plans d'urbanisme i els procediments d'expropiació forçosa.

B) Informes: en un procediment substancialment escrit com el procediment administratiu és lògic que els informes i els dictàmens dels òrgans administratiu consultius i altres òrgans especialitzats tinguin una rellevància especial en la determinació del contingut de la resolució administrativa que posa fi al procediment (articles 82 i 83 de la LRJPAC).

Des del punt de vista de l'obligatorietat de l'emissió, els informes i dictàmens poden ser preceptius (obligatoris) o facultatius (opcionals), segons si la seva emissió és establerta o no per les normes legals aplicables al procediment administratiu concret. Tanmateix, i llevat que hi hagi una disposició expressa en contra, els informes es consideren facultatius. Des del punt de vista de l'eficàcia, els informes i dictàmens poden ser vinculants o no vinculants per a l'òrgan administratiu encarregat de resoldre el procediment.

C) Prova: en el procediment administratiu regeix el principi d'oficialitat de la prova, i és per això que l'òrgan administratiu està obligat a desenvolupar totes les activitats probatòries que estimi convenients per determinar, conèixer i comprovar les dades i fets en virtut dels quals es pronunciarà. L'Administració ha d'acordar l'obertura del procediment a prova quan no tingui per certs els fets al·legats pels interessats o quan la naturalesa del procediment així ho exigeixi (article 80 de la LRJPAC). És per això que, perquè s'acordi la realització d'un període probatori, no és imprescindible que el sol·licitin els interessats.

Pel que fa als mitjans de prova, la LRJPAC disposa que els fets es podran acreditar per qualsevol mitjà de prova admissible en dret. No obstant això, pel caràcter bàsicament escrit del procediment administratiu, és molt freqüent que els mitjans de prova siguin documentals (article 81).

D) Tràmit d'audiència i vista de l'expedient: l'article 84 de la LRJPAC preveu el tràmit d'audiència dels interessats i vista de l'expedient, un tràmit que la jurisprudència qualifica d'"essencial". Aquest tràmit, tanmateix, no s'ha de confondre amb el d'al·legacions, que ja hem esmentat, ja que amb el tràmit d'audiència es pretén facilitar a l'interessat el coneixement de la totalitat de l'expedient administratiu i permetre-li defensar eficaçment i completament els seus interessos. Per aquest motiu, justament, es col·loca en la fase final del procediment, immediatament abans de la proposta de resolució de l'òrgan administratiu.

ACABAMENT: la LRJPAC preveu diverses formes per acabar el procediment administratiu: resolució expressa, resolució presumpta o per silenci administratiu, desistiment del procediment, renúncia al dret en què es basa la sol·licitud, declaració de caducitat, i també, per impossibilitat material de finalitzar el procediment per causes sobrevingudes.

El terme resolució, en sentit ampli, equival al de decisió de les qüestions plantejades al llarg de la tramitació del procediment. Ara bé, s'usa així mateix el terme resolució en el sentit d'acte administratiu que posa fi al procediment, sigui quin sigui el seu contingut: així, ens trobem també davant d'una resolució administrativa -o més en concret acte administratiu declaratiu- en cas de caducitat, desistiment i renúncia. En aquests supòsits, la resolució o acte administratiu declararà la concurrència de les causes esmentades i finalitzat el procediment administratiu.

En tots els casos esmentats, l'acte administratiu amb què finalitzarà el procediment procedeix, normalment, d'una proposta de resolució redactada per l'òrgan administratiu encarregat de tramitar el procediment i elevada a l'òrgan competent per decidir (article 84.1 de la LRJPAC).

Respecte al terme resolució en sentit restrictiu, s'entén la manera habitual de finalitzar un procediment administratiu, ja que l'article 42 de la LRJPAC obliga l'Administració a dictar una resolució expressa. D'acord amb l'article 89 de la LRJPAC, la resolució administrativa o acte administratiu resolutori que posi fi al procediment decidirà sobre les qüestions plantejades pels interessats -és a dir, les seves peticions- i sobre aquelles altres qüestions que en derivin, hagin estat al·legades o no pels interessats.

En relació amb la forma i contingut de la resolució administrativa, el mateix article 89 de la LRJPAC preveu que contindrà la decisió administrativa que serà motivada, especialment en els casos previstos a l'article 54. Així mateix, la resolució administrativa que posi fi al procediment administratiu haurà d'expressar els recursos que siguin procedents contra aquesta resolució, l'òrgan administratiu o judicial davant del qual haguessin de presentar-se i el termini per interposar-los.

El desistiment i la renúncia es consideren maneres excepcionals d'acabar els procediments administratius. Tenen en comú el fet que l'interessat s'aparta voluntàriament de la seva acció inicial i es diferencien per l'abast concret que suposa el fet d'apartar-se del procediment una vegada iniciat: el desistiment es refereix únicament i exclusivament al procediment en qüestió, i queden intactes els drets eventuals de l'interessat que podrà exercir-los en un moment posterior mitjançant l'inici d'un nou procediment administratiu; la renúncia, en canvi, es refereix als drets de l'interessat, de manera que no es podran exercir en el futur, és a dir, no es podrà iniciar un nou procediment. Si bé tant el desistiment com la renúncia es poden formular en qualsevol moment del procediment, en ambdós casos s'exigeix que l'Administració accepti expressament aquestes circumstàncies (articles 90 i 91 de la LRJPAC).

En l'àmbit del procediment administratiu, la caducitat té, en realitat, un camp d'actuació molt limitat en virtut de l'obligació esmentada legal de les administracions d'impulsar d'ofici la tramitació dels procediments administratius amb la finalitat d'obtenir el dictat d'una resolució expressa. A més, es pot afegir que la passivitat dels interessats, per regla general, té com a única conseqüència la pèrdua d'un determinat tràmit, i només excepcionalment comporta la caducitat del procediment (article 92 de la LRJPAC).

Finalment -ja que la resolució presumpta i el silenci administratiu seran objecte d'apartats i unitats posteriors-, cal esmentar l'existència de fórmules d'acabament convencional del procediment administratiu, regulades a l'article 88 de la LRJPAC.

< < tornar

 

3. Legitimació, participació i règim d'actuació dels interessats

La legitimació exigible al ciutadà per actuar davant de les administracions públiques respon, en termes generals, a la necessitat de ser titular de drets o interessos legítims, individuals o col·lectius, als quals es refereix l'article 31 de la LRJPAC, relatiu a la condició jurídica d'interessat.

En concret, segons l'article 31 de la LRJPAC, es consideren interessats en el procediment administratiu:

a) els que l'iniciïn com a titulars de drets o interessos legítims individuals o col·lectius;

b) els que, sense haver iniciat el procediment, tinguin drets que puguin resultar afectats per la decisió que s'hi s'adopti;

c) aquells els interessos legítims, individuals o col·lectius dels quals puguin resultar afectats per la resolució i es personin en el procediment mentre no hagi recaigut la resolució definitiva.

El mateix precepte de la Llei de procediment administratiu comú disposa que les associacions i organitzacions representatives d'interessos econòmics i socials seran titulars d'interessos col·lectius en els termes que la llei específica reconegui. El procediment administratiu constitueix, per tant, un important mecanisme de participació dels ciutadans, individualment o col·lectivament, en l'elaboració i presa de decisions per part de les instàncies administratives.

L'article 31.3 de la LRJPAC estableix, fora d'això, el caràcter transmissible de la condició jurídica d'interessat en els termes següents: “cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derechohabiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento”.

Finalment, pel que fa a la representació, la LRJPAC disposa, a l'article 32, que els interessats amb capacitat d'obrar podran actuar davant de les administracions públiques per mitjà d'un representant, entenent-se amb aquest les actuacions administratives, llevat de manifestació expressa en contra de l'interessat. Més concretament, segons la Llei, qualsevol persona amb capacitat d'obrar podrà actuar en representació d'una altra davant dels òrgans administratius.

Fora d'això,  la representació s'haurà d'acreditar per qualsevol mitjà vàlid en dret que en deixi constància fidedigna, o mitjançant la declaració en compareixença personal de l'interessat, quan es tracti de formular sol·licituds, entaular recursos administratius, desistir d'accions iniciades i renunciar a drets en nom d'una altra persona (article 32.3).

En aquest cas, la manca d'acreditació de la representació o l'acreditació insuficient no impediran que es tingui per realitzat l'acte de què es tracti, sempre que s'aporti l'acreditació o que es repari el defecte en el termini de deu dies que haurà de concedir a aquest efecte l'òrgan administratiu, o en un termini superior quan les circumstàncies del cas així ho requereixin (article 32.4).

Finalment, la LRJPAC estableix que quan en una sol·licitud, escrit o comunicació figurin diversos interessats, les actuacions administratives a què donin lloc s'efectuaran amb el representant o l'interessat que expressament s'hagi assenyalat, i, si no n'hi ha, amb el que figuri en primer terme (article 33).

< < tornar

 

4. Obligació de resoldre el procediment administratiu i silenci administratiu

La LRJPAC estableix a càrrec de l'Administració pública l'obligació legal de resolució expressa dels procediments administratius, dins dels terminis legalment establerts. En aquest sentit, l'article 42.1 disposa que “la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación”.

Només s'exceptuen d'aquesta obligació els supòsits d'acabament del procediment per conveni o pacte -és a dir, acabament convencional-, així com els procediments relatius a l'exercici de drets sotmesos únicament al deure de comunicació prèvia a l'Administració pública.

Quan les normes reguladores dels procediments administratius no fixin el termini màxim per resoldre i rebre la notificació de la resolució, el termini serà de tres mesos. En els procediments iniciats a sol·licitud de l'interessat, el venciment d'aquest termini màxim de resolució expressa i notificació suposa la concurrència de silenci administratiu, que en aquest cas legitima l'interessat o interessats que haguessin presentat la sol·licitud per entendre-la estimada o desestimada per silenci administratiu en els termes previstos a la LRJPAC (article 43).

Aquí  únicament s'hi pot afegir que la falta de resolució expressa en el termini per part de l'Administració té efectes diferents segons si es tracta de procediments administratius iniciats a sol·licitud de la part interessada (article 43 de la LRJPAC) o de procediments administratius iniciats d'ofici (article 44 de la LRJPAC). Hi tornarem en unitats docents posteriors.

< < tornar

 

5. Noves tecnologies i procediment administratiu: la nova pràctica administrativa

Les administracions públiques, com els ciutadans, s'estan incorporant a l'anomenada societat de la informació i a l'ús dels instruments que les noves tecnologies posen en la seva disposició. La majoria de les administracions públiques i els seus organismes són presents a Internet amb informació sobre la seva pròpia organització, estructura, funcions i serveis.

Els portals anomenats institucionals actuen ja, moltes vegades, com a autèntiques oficines administratives, encara que virtuals o electròniques en aquest cas. Més concretament, els portals institucionals -així per exemple el de la Generalitat de Catalunya o el mateix portal de la Universitat de Girona- no només faciliten informació relativa als procediments administratius de competència de l'Administració pública concreta, sinó que, cada dia més, els procediments administratius poden iniciar-se des d'aquests mateixos portals institucionals i, fins i tot, conèixer l'estat de la seva tramitació.

Com ja s'ha assenyalat anteriorment, un exemple de tramitació electrònica de procediments administratius concrets el trobem al portal institucional del Ministeri d'Administracions Públiques.

L'ús de les noves tecnologies per part de les instàncies administratives -estatals, autonòmiques i locals- per iniciar i tramitar els procediments comporta una nova pràctica administrativa que es pot afirmar que en aquests moments està iniciant la seva etapa. En un futur pròxim, tanmateix, seran amb tota seguretat moltes més les actuacions administratives electròniques.

< < tornar

Lectura específica: Sentència del Tribunal Suprem (Sala Contenciosa Administrativa) de 7 d'octubre de 2003 (RJA 7277/2003) sobre el procediment administratiu i, més concretament, sobre el tràmit d'audiència als interessats.

 

Enllaços

www.map.es

www.gencat.es

www.udg.es

 

Glossari

- CE: Constitució espanyola de 27 de desembre de 1978.

- LG: Llei 50/1997, de 27 de novembre, del Govern.

- LJCA: Llei 29/1998, de 13 de juliol, de la jurisdicció contenciosa administrativa.

- LRJPAC: Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú, modificada per la Llei 4/1999, de 13 de gener.