La organización administrativa: teoría general

 

Tema

La organización administrativa: teoría general.


Contenido

1. La personificación jurídica de la Administración pública

2. Principios y reglas de las relaciones entre Administraciones públicas: autonomía, descentralización, coordinación y cooperación interadministrativa

3. Principios y reglas de organización administrativa: jerarquía, desconcentración y coordinación

4. Los órganos administrativos: concepto y clases

5. La competencia: formas de atribución y de traslación

 

Objetivos    

- Esclarecer la consideración de la Administración pública como “persona jurídica”.

 

- Introducir al estudiante en los principios y reglas a partir de los cuales se articulan las relaciones entre distintas Administraciones públicas.

 

- Destacar los principios que rigen cualquier organización administrativa.

 

- Dar a conocer al alumno los rasgos generales de los órganos administrativos y sus competencias.

 

Desarrollo de la unidad / Conceptos fundamentales
 

1. La personificación jurídica de la Administración pública

Partiendo de la Administración pública entendida como organización, el profesor Eduardo García de Enterría —padre de la tesis subjetiva o estatutaria del derecho administrativo— defiende que la Administración es una persona jurídica, es decir, un sujeto de derecho.

Como se señaló ya en la unidad 1, para la tesis subjetiva o estatutaria del derecho administrativo, las funciones y actividades de la Administración son algo puramente contingente e históricamente variable, en directa dependencia de lo que constituya la demanda social en cada momento. Por consiguiente, según dicho autor, si no es posible aislar una función administrativa como prototípica de la Administración pública, la atención debe centrarse en el análisis del sujeto que realiza funciones y actividades públicas, esto es, la Administración.

Así, para García de Enterría, el sujeto de la actividad administrativa no puede entenderse como un simple complejo orgánico más o menos ocasional, sino más bien como un sujeto que, para el derecho administrativo, es una persona jurídica. La personificación de la Administración pública se erige, de esta manera, en la condición sine qua non del derecho administrativo. Concretamente, el dato de la personalidad jurídica de la Administración se convierte en el criterio fundamental que va a diferenciar la tesis orgánica de la tesis subjetiva o estatutaria del derecho administrativo.

No existe, sin embargo, una única Administración pública, sino una pluralidad de Administraciones diversas (Administración estatal, Administraciones autonómicas, Administraciones locales). Por ello, no puede hablarse de una personalidad jurídico-administrativa única. Todo lo contrario. Cada Administración será titular de su propia y diferenciada personalidad jurídica. En otras palabras, cada Administración pública es sujeto de derecho.

Al margen de consideraciones y criterios doctrinales de aplicación de la normativa administrativa, hay que subrayar que la personificación jurídica de la Administración se encuentra expresamente prevista en la legislación que regula cada una de las Administraciones públicas existentes en nuestro sistema. Por ejemplo, a tenor del artículo 2 de la Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE ):

“1. La Administración General del Estado, bajo la dirección del Gobierno y con sometimiento pleno a la ley y al derecho, sirve con objetividad los intereses generales, desarrollando las funciones ejecutivas de carácter administrativo.

2. La Administración general del Estado, constituida por órganos jerárquicamente ordenados, actúa con personalidad jurídica única”.

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2. Principios y reglas de las relaciones entre Administraciones públicas: autonomía, descentralización, coordinación y cooperación interadministrativa

Los principios de organización de las Administraciones públicas vienen recogidos, principalmente, en los artículos 103 y 105 de la CE .

Tales principios, sin embargo, no se aplican en las mismas situaciones, y por ello se separan los principios aplicables a las relaciones entre Administraciones públicas —autonomía, descentralización, coordinación y cooperación interadministrativa— de aquellos otros principios y reglas específicos de la organización interna de cualquier Administración pública —jerarquía, desconcentración y coordinación.

 

Principio de autonomía

Como es conocido, una de las regulaciones más relevantes introducidas por la CE de 1978 es la relativa a la autonomía de las nacionalidades y regiones (artículos 2 y 137 CE ) y de las entidades locales (artículo 140 CE ).

Para una entidad o Administración gozar de autonomía implica la capacidad de gestión independiente de sus asuntos e intereses propios, así como la capacidad de dictar normas internas, es decir, la capacidad de “autonormación”. Implica, además, capacidad de designación de sus órganos de gobierno y de administración (facultad, por tanto, de autoorganización) y suficiencia económica para desempeñar las funciones y competencias que la Administración concreta tenga atribuidas.
 

Principio de descentralización

Este principio implica la distribución de funciones administrativas entre distintas Administraciones públicas, jurídicamente independientes.

El término y la situación opuesta a la descentralización es la centralización, en la que una Administración, la del Estado por ejemplo, asume la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de interés general y, por tanto, asume todas las potestades y competencias necesarias para ello.

Cabe observar, por consiguiente, que para que exista una auténtica descentralización es necesario que exista una pluralidad de Administraciones públicas, tal como sucedió en el Estado español a partir de la aprobación de la CE de 1978, concretamente, de su título VIII , relativo a la organización territorial del Estado  .

 

Principios de coordinación y cooperación interadministrativa

La existencia de diferentes Administraciones públicas, cada una de ellas con su respectiva personalidad jurídica y ámbito concreto de actuación, no implica que exista en realidad una total independencia en su actuación cotidiana. Las actuaciones de las distintas Administraciones se llevan a cabo, la mayoría de las veces, en el marco de complejas relaciones de coordinación y cooperación.

Por lo que se refiere al principio de coordinación, el Tribunal Constitucional (TC) ha señalado que la coordinación debe ser entendida como “la fijación de medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades (de diferentes entidades) en el ejercicio de sus respectivas competencias, de manera que se consiga la integración de todos los actos parciales en la globalidad del sistema”. En este sentido, pueden consultarse los artículos 4 y 5 de la LRJPAC .

Tocante al principio de cooperación o colaboración, cabe señalar que este principio rige el ejercicio conjunto de competencias por parte de cada Administración pública con el objetivo de sumar esfuerzos con otras Administraciones y obtener buenos resultados.

Los denominados “convenios de colaboración”, regulados en el artículo 6 de la LRJPAC , constituyen el instrumento jurídico habitual de articulación de las relaciones de colaboración interadministrativa.

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3. Principios y reglas de organización administrativa: jerarquía, desconcentración y coordinación

Estos tres principios son los que permiten organizar racionalmente la estructura interna de cualquier Administración pública, así como articular las relaciones entre los distintos órganos que forman parte de la organización administrativa.
 

Principio de jerarquía

Este principio está previsto en el artículo 103.1 de la CE y representa la ordenación del aparato organizativo de la Administración en posiciones de gradación sucesiva de los distintos órganos administrativos, gradación que implica la existencia, en todo caso, de órganos superiores que tienen poderes de dirección respecto a los órganos inferiores.

Hay que remarcar que la jerarquía únicamente se da entre órganos integrados en una misma organización administrativa: así, por ejemplo, entre los órganos superiores e inferiores de un Ministerio o de una consejería de la Generalitat de Cataluña.

La dirección y control de los órganos superiores respecto a los órganos inferiores se traduce en una nómina de potestades a manos de los primeros, establecidas muchas de ellas en la LRJPAC: potestad de dirección (artículo 21 de la LRJPAC), potestades de inspección y vigilancia (artículo 79 de la LRJPAC), potestad disciplinaria, potestad de resolución de conflictos (artículo 20 de la LRJPAC), potestad de delegación del ejercicio de sus competencias (artículo 13 de la LRJPAC) y potestad de resolver recursos administrativos interpuestos contra actos de órganos inferiores (artículo 114 de la LRJPAC ).

 

Principio de desconcentración

Este principio supone la atribución, con carácter permanente, de competencias de un órgano administrativo a otro órgano administrativo en el ámbito de una misma Administración pública.

Esta definición permite diferenciar claramente el principio de desconcentración del principio antes mencionado de descentralización, por cuanto este último rige las relaciones de atribución de competencias entre distintas Administraciones públicas.

Concretamente, la LRJPAC regula la desconcentración interorgánica en el artículo 12.3 .

           

Principio de coordinación

Por coordinación cabe entender, desde la perspectiva de la organización interna de una Administración pública, la actuación funcionalmente coincidente de diversos órganos administrativos, dentro del ámbito de sus respectivas competencias, en un marco finalista único que incumbe a la Administración concreta en la que se integran tales órganos.

Se refiere, concretamente, a las relaciones de coordinación interogánica el artículo 18 de la LRJPAC .

Por último, hay que señalar que el ordenamiento jurídico prevé algunas técnicas de articulación de relaciones de coordinación interorgánica; así, por ejemplo, las denominadas comisiones de coordinación.

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4. Los órganos administrativos: concepto y clases

Por órgano administrativo se entiende, con carácter general, la unidad diferenciada del aparato organizativo interno de una Administración pública —es decir, de la persona jurídica “Administración pública”— a la que se atribuyen un conjunto de competencias cuyo ejercicio produce efectos jurídicos externos.

Por su parte, la LRJPAC, en su artículo 11, establece que “corresponde a cada Administración pública delimitar, en su propio ámbito competencial, las unidades administrativas que configuran los órganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización”.

Concretamente, y a tenor del artículo 5.1 de la LOFAGE, “tendrán la consideración de órganos las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo”.

Por consiguiente, los órganos administrativos están configurados jurídicamente por sus normas reguladoras, entre ellas, por ejemplo, por lo que a los órganos de la Administración General del Estado se refiere, por la LOFAGE.

Por lo que se refiere a la tipología de órganos administrativos, hay que decir existen numerosas clasificaciones. Las más relevantes son las siguientes:

- Órganos unipersonales y órganos colegiados: los órganos unipersonales son aquellos cuyo titular es una única persona física; los órganos colegiados son aquellos cuya titularidad corresponde a un conjunto de personas físicas ordenadas horizontalmente, de modo que todas ellas concurren en la formación de la voluntad del órgano administrativo colegiado.

Los órganos colegiados tienen un régimen jurídico específico de funcionamiento, regulado en los artículos 22-27 de la LRJPAC .

- Órganos centrales y órganos periféricos: los órganos centrales son aquellos cuya competencia se extiende a la totalidad del territorio nacional, y los órganos periféricos son aquellos cuya competencia territorial está limitada.

- Órganos activos, órganos consultivos y órganos de control: los órganos activos tienen la función exclusiva o primordial de dictar resoluciones o actos administrativos de contenido decisorio (declaraciones de voluntad concretamente de la Administración pública); los órganos consultivos son los encargados de emitir informes y dictámenes (declaraciones de juicio) basándose en sus conocimientos jurídicos o técnicos, y los órganos de control son los encargados de fiscalizar la actividad de otros órganos administrativos.

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5. La competencia: formas de atribución y de traslación

Se entiende por competencia administrativa de un órgano el conjunto de atribuciones que le atribuye el ordenamiento jurídico. La distribución de competencias de una Administración pública entre sus diferentes órganos obedece al principio de división del trabajo y distribución de tareas, principio esencial en cualquier organización.

En sentido más estricto, la competencia es la habilitación normativa previa y necesaria para que un órgano administrativo pueda actuar válidamente (
artículo 12 de la LRJPAC ).

La competencia es, además, de carácter irrenunciable, si bien la LRJPAC prevé distintas técnicas de traslación de competencias entre órganos administrativos: la delegación (artículo 13 de la LRJPAC), la avocación (artículo 14 de la LRJPAC) y la suplencia (artículo 17 de la LRJPAC ), además de la encomienda de gestión y la delegación de firma.

Finalmente cabe señalar que existen distintos criterios de determinación de la competencia: material, territorial y jerárquico.

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Bibliografía específica 

- BARCELONA LLOP, J.: "Una aproximación al principio de jerarquía en las instituciones penitenciarias y en las fuerzas y cuerpos de seguridad", Documentación Administrativa, núm. 229, 1992.
 

Glosario 

- CE:  Constitución española de 27 de diciembre de 1978.

- LOFAGE: Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

- LRJPAC: Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero.

- TC:  Tribunal Constitucional.