El procedimiento administrativo

 

Tema

El procedimiento administrativo.

 

Contenido

1. Concepto y clases de procedimientos administrativos

2. Principios informadores y fases del procedimiento: iniciación, instrucción y finalización

3. Legitimación, participación y régimen de actuación de los interesados

4. Obligación de resolver el procedimiento administrativo y silencio administrativo

5. Nuevas tecnologías y procedimiento administrativo: la nueva práctica administrativa

 

Objetivos 

- Dar a conocer al alumno los principios y rasgos generales del procedimiento administrativo.

- Ofrecer los conocimientos indispensables para identificar las distintas fases del procedimiento administrativo.

- Introducir al estudiante en el régimen jurídico del silencio administrativo.

- Saber diferenciar las distintas formas de terminación del procedimiento administrativo previstas en la legislación vigente.
 

 

Desarrollo de la unidad / Conceptos fundamentales

1. Concepto y clases de procedimientos administrativos

Un acto administrativo es una declaración o decisión fruto de un procedimiento articulado por un conjunto de trámites e instruido por instancias administrativas. Este procedimiento o cauce formal en que se concreta la actuación jurídica de las administraciones públicas se denomina procedimiento administrativo. En este sentido, la exposición de motivos de la LRJPAC, cuando se refiere al título VI –“De las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos”-, aclara que la intención del legislador es regular “la estructura general del procedimiento que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración”.

Como cualquier actuación pública, también el procedimiento administrativo se encuentra sometido al principio de legalidad. En concreto, a tenor del artículo 105.c de la CE, la Ley regulará “el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado”.

A partir de las anteriores premisas, la doctrina viene considerando el procedimiento administrativo como la forma a través de la cual la Administración pública expresa su voluntad, pero asimismo cómo el mecanismo de garantía jurídica y formal de la posición de los administrados en sus relaciones con la Administración.

Ambas concepciones del procedimiento remiten a la exigencia legal de someter toda actuación administrativa al conjunto de trámites y formalidades que conforman el procedimiento administrativo. Así se desprende del artículo 62.1 de la LRJPAC cuando establece la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

Por tanto, puede fácilmente concluirse que el procedimiento administrativo se presenta como una de las principales y más importantes garantías formales que el ordenamiento jurídico establece respecto de los ciudadanos y sus relaciones con las instancias administrativas, ya sean estas estatales, autonómicas o locales.

Por último, por lo que se refiere a las clases de procedimientos administrativos regulados por el derecho positivo, cabe señalar que la LRJAC establece las reglas esenciales del procedimiento administrativo común, de aplicación general a todas las administraciones públicas, y fija las garantías mínimas de los ciudadanos respecto de la actividad administrativa.

Esta regulación no agota, sin embargo, las competencias estatales y autonómicas de establecer procedimientos específicos ratione materiae, que deberán respetar, en todo caso, dichas garantías. En caso de regulación de procedimientos administrativos propios de las comunidades autónomas habrán de respetarse siempre las reglas de procedimiento que integra el concepto de “procedimiento administrativo común” (LRJPAC), por ser esta una materia de competencia exclusiva del Estado (artículo 149.1.18.ª de la CE).

Existen, además, por otra parte, procedimientos administrativos que por sus características propias de tramitación se consideran “procedimientos administrativos especiales”. Así, por ejemplo, el procedimiento de elaboración de reglamentos ejecutivos o disposiciones de carácter general regulado por la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG), en concreto, en sus artículos 24 y 25.

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2. Principios informadores y fases del procedimiento: iniciación, instrucción y finalización

2.1. Principios informadores del procedimiento administrativo

El procedimiento administrativo se encuentra regulado por una serie de principios, entre los que se cuentan los siguientes:

a. Carácter contradictorio del procedimiento administrativo: el procedimiento puede iniciarse de oficio, por la Administración competente, o a instancia o solicitud de parte por un ciudadano interesado en una actuación administrativa concreta, según establece el artículo 68 de la LRJPAC. En cualquier caso, es esencial en todo procedimiento administrativo su carácter contradictorio, esto es, la posibilidad de que concurran en el procedimiento distintos intereses en juego que deberán ser adecuadamente confrontados en presencia de sus respectivos titulares -los interesados- antes de adoptar cualquier decisión administrativa.

b. Principio de economía procesal o principio de eficacia: este principio está reconocido en el artículo 103.1 de la CE y la LRJPAC lo ha ratificado de forma expresa en su artículo 3, apartados 1 y 2. En aplicación del principio de economía procesal la LRJPAC permite, entre otras actuaciones, la acumulación de varios expedientes administrativos cuando exista entre ellos una íntima conexión (artículo 73 de la LRJPAC).

cPrincipio in dubio pro actione: este principio está orientado a garantizar o asegurar una decisión sobre el fondo de la cuestión objeto de un procedimiento administrativo, al margen de las dificultades formales o de tramitación que se presenten. Así, por ejemplo, en virtud de este principio, la LRJPAC establece que el error en la calificación del recurso administrativo por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter (artículo 110.2).

d. Principio de oficialidad: en este sentido, la LRJPAC dispone que el procedimiento administrativo, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites (artículo 74.1). Este principio no significa, sin embargo, que en el procedimiento administrativo no intervengan activamente aquellos ciudadanos que ostenten la condición de interesados en el mismo.

e. Imparcialidad en el procedimiento administrativo: la LRJPAC garantiza la imparcialidad de los órganos administrativos que intervienen en los procedimientos administrativos con una serie de técnicas y reglas concretas, entre ellas, las técnicas de la abstención (artículo 28) y la recusación (artículo 29).

f. Principio de transparencia: este principio se concreta en varios preceptos de la regulación del procedimiento administrativo común que realiza la LRJPAC; así, por ejemplo, en la regulación de los derechos de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros públicos (artículo 37).

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2.2. Fases del procedimiento: iniciación, instrucción y finalización

INICIACIÓN: los procedimientos administrativos podrán iniciarse de oficio o a instancia de persona interesada (artículo 68 de la LRJPAC).

Las solicitudes que se formulen para iniciar un procedimiento deberán contener como mínimo los parámetros previstos en el artículo 70 de la LRJPAC. La LRJPAC prevé para las administraciones públicas la obligación de establecer modelos y sistemas normalizados de solicitudes cuando se trate de procedimientos que impliquen la resolución numerosa de una serie de procedimientos. Los modelos deberán estar a disposición de los ciudadanos en las dependencias administrativas (artículo 70.4 de la LRJPAC) y, en la actualidad, en los portales institucionales de las administraciones que admitan la tramitación electrónica; así, por ejemplo, el Ministerio de Administraciones Públicas.

De las solicitudes que presenten los interesados en las oficinas administrativas podrán estos exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentación. Se admite como recibo una copia de la solicitud en la que figure la fecha de presentación anotada por la oficina o registro público (artículo 70.3 de la LRJPAC).

Si la solicitud de iniciación del procedimiento no reúne los requisitos exigidos en el artículo 70 de la LRJPAC y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, la Administración requerirá al interesado para que en el plazo de 10 días subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos. Dicho plazo podrá ser ampliado hasta 5 días a petición del interesado o a iniciativa del órgano cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales. En caso de no subsanarse la falta o de no acompañarse los documentos preceptivos en los plazos indicados, la Administración advertirá al interesado que se le tendrá por desistido en su petición (artículo 71 de la LRJPAC).

En relación con la iniciación de oficio, la LRJPAC establece qué procedimientos administrativos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de una orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia (artículo 69.1).

Una vez iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolverlo podrá adoptar, de oficio o a instancia de parte interesada, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución administrativa con la que finalice el procedimiento (artículo 72 de la LRJPAC).

La iniciación del procedimiento de oficio o a instancia de parte genera, en definitiva, la incoación del expediente administrativo, es decir, del expediente documental de todas las actuaciones que se practicarán ante la Administración a partir de ese momento con vistas a la emisión de la correspondiente decisión o resolución administrativa con la que se pondrá fin al procedimiento administrativo concreto.

INSTRUCCIÓN: la instrucción del procedimiento consiste en el conjunto de actos de trámite, impulsados de oficio por el órgano administrativo competente, dirigidos a la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la correspondiente resolución o decisión administrativa.

Si bien estos actos de trámite se realizarán de oficio por el órgano administrativo, los interesados tienen derecho a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos (artículo 78 de la LRJPAC). Cabe recordar aquí que a lo largo de la tramitación del procedimiento administrativo rige el mencionado principio de contradicción.

La Ley de procedimiento administrativo común establece, como actuaciones concretas que pueden llevarse a cabo en la tramitación, las siguientes: alegaciones, prueba, informes y trámite de audiencia. La Administración goza de amplia libertad, sin embargo, para determinar los actos de instrucción adecuados en cada caso, limitándose la LRJPAC a enunciar los principios generales aplicables a esta fase del procedimiento (artículos 74-77) y a establecer la estructura básica de los trámites más habituales: alegaciones de los interesados, informes, prueba y audiencia y vista del expediente.

A) Alegaciones: a diferencia de lo que sucede en el proceso judicial, en el procedimiento administrativo no existe una fase de alegaciones como tal, dado que la LRJPAC establece que las alegaciones podrán formularse por parte de los interesados en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia (artículo 79).

En ocasiones, la naturaleza del procedimiento exige habilitar un trámite especial de alegaciones de mayor alcance, para aportar al expediente administrativo puntos de vista inicialmente desconocidos y buscar intereses cuya existencia se presume. Este trámite especial de alegaciones, regulado en el artículo 86 de la LRJPAC, se conoce como trámite de información pública, y suele ser habitual en determinados procedimientos administrativos especiales, como son los procedimientos de aprobación de planes de urbanismo y los procedimientos de expropiación forzosa.

B) Informes: en un procedimiento sustancialmente escrito como el procedimiento administrativo es lógico que los informes y los dictámenes de los órganos administrativo consultivos y otros órganos especializados tengan una especial relevancia en la determinación del contenido de la resolución administrativa que pone fin al procedimiento (artículos 82 y 83 de la LRJPAC).

Desde el punto de vista de la obligatoriedad de la emisión, los informes y dictámenes pueden ser preceptivos (obligatorios) o facultativos (opcionales), según si su emisión viene establecida o no por las normas legales aplicables al procedimiento administrativo concreto. Sin embargo, y salvo disposición expresa en contrario, los informes se consideran facultativos. Desde el punto de vista de la eficacia, los informes y dictámenes pueden ser vinculantes o no vinculantes para el órgano administrativo encargado de la resolución del procedimiento.

C) Prueba: en el procedimiento administrativo rige el principio de oficialidad de la prueba, y por ello el órgano administrativo está obligado a desarrollar todas las actividades probatorias que estime convenientes para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos y hechos en virtud de los cuales se va a pronunciar. La Administración debe acordar la apertura del procedimiento a prueba cuando no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento así lo exija (artículo 80 de la LRJPAC). Por ello, para que se acuerde la realización de un período de prueba no es imprescindible que lo soliciten los interesados.

Tocante a los medios de prueba, la LRJPAC dispone que los hechos podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en derecho. No obstante, por el carácter básicamente escrito del procedimiento administrativo es muy frecuente que los medios de prueba sean documentales (artículo 81). 

D) Trámite de audiencia y vista del expediente: el artículo 84 de la LRJPAC prevé el trámite de audiencia de los interesados y vista del expediente, un trámite que la jurisprudencia viene calificando de “esencial”. Este trámite, sin embargo, no debe confundirse con el ya citado de alegaciones, dado que con el trámite de audiencia se pretende facilitar al interesado el conocimiento de la totalidad del expediente administrativo, permitiéndole una defensa eficaz y completa de sus intereses. Por este motivo, justamente, se coloca en la fase final del procedimiento, inmediatamente antes de la propuesta de resolución del órgano administrativo.

FINALIZACIÓN: distintas son las formas que la LRJPAC prevé para la terminación del procedimiento administrativo: resolución expresa, resolución presunta o por silencio administrativo, desistimiento del procedimiento, renuncia al derecho en el que se basa la solicitud, declaración de caducidad, y también, por imposibilidad material de finalizar el procedimiento por causas sobrevenidas.

El término resolución, en sentido amplio, equivale al de decisión de las cuestiones planteadas a lo largo de la tramitación del procedimiento. Ahora bien, se usa asimismo el término resolución en el sentido de acto administrativo que pone fin al procedimiento, cualquiera que sea su contenido: así, nos encontramos también ante una resolución administrativa –o acto administrativo declarativo, más en concreto- en caso de caducidad, desistimiento y renuncia. En estos supuestos, la resolución o acto administrativo declarará la concurrencia de dichas causas y finalizado el procedimiento administrativo.

En todos los casos mencionados, el acto administrativo con que finalizará el procedimiento procede, normalmente, de una propuesta de resolución redactada por el órgano administrativo encargado de la tramitación del procedimiento y elevada al órgano competente para decidir (artículo 84.1 de la LRJPAC).

Con respecto al término resolución en sentido restrictivo, se entiende la forma habitual de finalizar un procedimiento administrativo, dado que el artículo 42 de la LRJPAC obliga a la Administración a dictar una resolución expresa. A tenor del artículo 89 de la LRJPAC, la resolución administrativa o acto administrativo resolutorio que ponga fin al procedimiento decidirá sobre las cuestiones planteadas por los interesados –esto es, sus peticiones- y sobre aquellas otras que deriven del mismo, hayan sido alegadas o no por los interesados.

En relación con la forma y contenido de la resolución administrativa, el mismo artículo 89 de la LRJPAC prevé que contendrá la decisión administrativa que será motivada, especialmente en los casos previstos en el artículo 54. Asimismo, la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento administrativo deberá expresar los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos.

El desistimiento y la renuncia se consideran formas excepcionales de finalización de los procedimientos administrativos. Tienen en común el hecho de que el interesado se aparta voluntariamente de su acción inicial y se diferencian por el alcance concreto que supone el hecho de apartarse del procedimiento una vez iniciado: el desistimiento se refiere única y exclusivamente al procedimiento en cuestión, quedando intactos los eventuales derechos del interesado que podrá ejercerlos en un momento posterior mediante el inicio de un nuevo procedimiento administrativo; la renuncia, por el contrario, se refiere a los derechos del interesado, de manera que no se podrán ejercer en el futuro, es decir, no se podrá iniciar un nuevo procedimiento. Si bien tanto el desistimiento como la renuncia pueden formularse en cualquier momento del procedimiento, en ambos casos se exige la aceptación expresa de tales circunstancias por parte de la Administración (artículos 90 y 91 de la LRJPAC).

En el ámbito del procedimiento administrativo, la caducidad tiene, en realidad, un campo de actuación muy limitado en virtud de la mencionada obligación legal de las administraciones de impulsar de oficio la tramitación de los procedimientos administrativos con la finalidad de obtener el dictado de una resolución expresa. Además, cabe añadir que la pasividad de los interesados, por regla general, tiene como única consecuencia la pérdida de un determinado trámite y solo excepcionalmente conlleva la caducidad del procedimiento (artículo 92 de la LRJPAC).

Finalmente –dado que la resolución presunta y el silencio administrativo serán objeto de apartados y unidades posteriores-, hay que mencionar la existencia de fórmulas de terminación convencional del procedimiento administrativo, reguladas en el artículo 88 de la LRJPAC.

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3. Legitimación, participación y régimen de actuación de los interesados

La legitimación exigible al ciudadano para actuar ante las administraciones públicas responde, en términos generales, a la necesidad de ser titular de derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos, a los que se refiere el artículo 31 de la LRJPAC, relativo a la condición jurídica de interesado.

En concreto, según el artículo 31 de la LRJPAC, se consideran interesados en el procedimiento administrativo:

a) quienes lo inicien como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos;

b) los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte;

c) aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

El mismo precepto de la Ley de procedimiento administrativo común dispone que las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de intereses colectivos en los términos que la ley específica reconozca. El procedimiento administrativo constituye, por consiguiente, un importante mecanismo de participación de los ciudadanos, individual o colectivamente, en la elaboración y toma de decisiones por parte de las instancias administrativas.

El artículo 31.3 de la LRJPAC establece, por lo demás, el carácter transmisible de la condición jurídica de interesado en los siguientes términos: “cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derechohabiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento”.

Por último, tocante a la representación, la LRJPAC dispone, en el artículo 32, que los interesados con capacidad de obrar podrán actuar ante las administraciones públicas por medio de representante, entendiéndose con este las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en contra del interesado. Más concretamente, según la Ley, cualquier persona con capacidad de obrar podrá actuar en representación de otra ante los órganos administrativos.

Por lo demás, deberá acreditarse la representación por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna, o mediante declaración en comparecencia personal del interesado, cuando se trate de formular solicitudes, entablar recursos administrativos, desistir de acciones iniciadas y renunciar a derechos en nombre de otra persona (artículo 32.3).

En este caso, la falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquella o se subsane el defecto dentro del plazo de diez días que deberá conceder al efecto el órgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del caso así lo requieran (artículo 32.4).

Finalmente, la LRJPAC establece que, cuando en una solicitud, escrito o comunicación figuren varios interesados, las actuaciones administrativas a que den lugar se efectuarán con el representante o el interesado que expresamente se haya señalado, y, en su defecto, con el que figure en primer término (artículo 33).

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4. Obligación de resolver el procedimiento administrativo y silencio administrativo

La LRJPAC establece a cargo de la Administración pública la obligación legal de resolución expresa de los procedimientos administrativos, dentro de los plazos legalmente establecidos. En este sentido, el artículo 42.1 dispone que “la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación”.

Solo se exceptúan de esta obligación los supuestos de terminación del procedimiento por convenio o pacto –esto es, terminación convencional-, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración pública.

Cuando las normas reguladoras de los procedimientos administrativos no fijen el plazo máximo para resolver y recibir la notificación de la resolución, el plazo será de tres meses. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento de este plazo máximo de resolución expresa y notificación supone la concurrencia de silencio administrativo, que en este caso legitima al interesado o interesados que hubieran presentado la solicitud para entenderla estimada o desestimada por silencio administrativo en los términos previstos en la LRJPAC (artículo 43).

Cabe aquí añadir únicamente que la falta de resolución expresa en plazo por parte de la Administración tiene efectos distintos según se trate de procedimientos administrativos iniciados a solicitud de parte interesada (artículo 43 de la LRJPAC) o de procedimientos administrativos iniciados de oficio (artículo 44 de la LRJPAC). A ello volveremos en siguientes unidades docentes.

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5. Nuevas tecnologías y procedimiento administrativo: la nueva práctica administrativa

Las administraciones públicas, como los ciudadanos, se están incorporando a la llamada sociedad de la información y al uso de los instrumentos que las nuevas tecnologías ponen a su disposición. La mayoría de las administraciones públicas y sus organismos están presentes en Internet con información sobre su propia organización, estructura, funciones y servicios.

Los denominados portales institucionales actúan ya, en muchas ocasiones, como auténticas oficinas administrativas, aunque virtuales o electrónicas en este caso. Más concretamente, los portales institucionales –así por ejemplo el de la Generalitat de Cataluña o el propio portal de la Universidad de Girona- no solo facilitan información relativa a los procedimientos administrativos de competencia de la Administración pública concreta, sino que, cada día más, los procedimientos administrativos pueden iniciarse desde esos mismos portales institucionales e, incluso, conocerse el estado de su tramitación.

Como ya se ha señalado con anterioridad, un ejemplo de tramitación electrónica de concretos procedimientos administrativos se encuentra en el portal institucional del Ministerio de Administraciones Públicas.

El uso de las nuevas tecnologías por parte de las instancias administrativas –estatales, autonómicas y locales- para la iniciación y la tramitación de los procedimientos conlleva una nueva práctica administrativa que puede afirmarse que está en estos momentos iniciando su andadura. En un futuro próximo, sin embargo, serán con toda seguridad muchas más las actuaciones administrativas electrónicas.

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Lectura específica Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso Administrativo) de 7 de octubre de 2003 (RJA 7277/2003) sobre el procedimiento administrativo y, más concretamente, sobre el trámite de audiencia a los interesados.

 

Enlaces

www.map.es

www.gencat.es

www.udg.es
 

 

Glosario

- CE: Constitución española de 27 de diciembre de 1978.

- LG: Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

- LJCA: Ley 29/1998, de 13 de julio, de la jurisdicción contencioso-administrativa.

- LRJPAC: Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero.