Formas de actividad administrativa

 

Tema

Formas de actividad administrativa.

 

Contenido

1. La tipología clásica: policía, fomento y servicio público

2. Otras clasificaciones

2.1. La actividad administrativa sancionadora

2.1.1. Concepto y fundamento. La distinción entre sanción penal y sanción administrativa
2.1.2. Los principios informadores de la potestad sancionadora
2.1.3. El procedimiento sancionador: principios informadores y fases

2.2. La actividad administrativa de policía o limitación

2.2.1. Principios fundamentales
2.2.2. Clasificación de las principales medidas de policía administrativa: en especial, la autorización
2.2.3. Actuaciones de constancia y actuaciones de comprobación. La inspección administrativa
2.2.4. La policía de seguridad

2.3. La actividad administrativa de carácter arbitral
2.4.  La distinción entre la actividad jurídica y la actividad material o técnica

 

Objectivos

Los objetivos específicos del estudio de esta unidad son:  

- Dar a conocer al alumno las tipologías existentes de actividad administrativa.

- Ofrecer al estudiante los conocimientos esenciales del régimen jurídico de la actividad administrativa sancionadora.

- Introducir al alumno en las principales medidas de policía administrativa previstas en el ordenamiento jurídico.

 

Desarrollo de la unidad / Conceptos fundamentales

1. La tipología clásica: policía, fomento y servicio público

En términos generales, cuando se habla de clases o formas de actividad administrativa se está haciendo referencia a los comportamientos de las administraciones públicas en el cumplimiento de los fines que tienen asignados: actividades o comportamientos cada uno de ellos con un régimen jurídico diferenciado.

Por este motivo,  el estudio de las diversas formas de actividad administrativa es una parte fundamental de la denominada doctrinalmente “parte especial del derecho administrativo”, dado que ofrece los criterios necesarios de sistematización del gran número de normas que constituyen el ordenamiento jurídico-administrativo. 

En relación con la tipología clásica –policía, fomento y servicio público-, esta clasificación responde a los distintos efectos que cada una de estas actividades administrativas puede producir en el ámbito de libertades y derechos de los ciudadanos. Así, por una parte, se habla de actividad administrativa de policía para referirnos a aquella actividad de las administraciones públicas que restringe, de una forma u otra, la libertad, los derechos o la actividad misma de los particulares; se habla, por otra parte, de la actividad administrativa de fomento para referirnos a aquella actividad de las instancias administrativas que incentivan y estimulan, mediante premios, becas, ayudas económicas, subvenciones u otras medidas, el ejercicio de la actividad privada con la finalidad de orientarla a la consecución de determinados fines públicos o de interés general; y, por último, se habla también de la actividad administrativa de servicio público o de actividad de prestación para hacer referencia a aquella actividad de las administraciones públicas mediante la que se prestan a los ciudadanos concretos servicios esenciales para la comunidad (como, por ejemplo, prestaciones sanitarias, docentes, culturales, de transportes y comunicaciones, suministros energéticos, etc.). 

Ahora bien, las formas de actividad administrativa han sufrido a lo largo del tiempo una evolución considerable, lo que implica que la tipología clásica de actividad administrativa de policía, de fomento y de servicio público no tenga en la actualidad el mismo significado que tenía en su origen. Hoy día existen otras formas diferentes de actividad administrativa, como por ejemplo la denominada “actividad administrativa arbitral”, difícilmente encuadrables en dicha trilogía. 

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2. Otras clasificaciones  

2.1. La actividad administrativa sancionadora

2.1.1. Concepto y fundamento. La distinción entre sanción penal y sanción administrativa

La doctrina más autorizada viene considerando la actividad administrativa sancionadora como una actividad que tiene una entidad propia dentro de las formas de actividad de las administraciones públicas, ostentando por ello un régimen jurídico específico que se concreta, en la actualidad, en el título IX de la LRJPAC.     

La potestad administrativa sancionadora es reconocida por la CE de 1978 en su artículo 25, en el que se prevé, más en concreto, la dualidad de sistemas o manifestaciones del ius puniendi del Estado: sanciones penales y sanciones administrativas, correspondiendo en todo caso al legislador la facultad de establecer la tipificación de unas y otras sanciones. 

En otros términos, si bien la potestad administrativa sancionadora puede decirse que ostenta rango constitucional, es el poder legislativo el encargado de efectuar la delimitación de las conductas que pueden ser constitutivas de delito o falta penal respecto de aquellas otras constitutivas de simple infracción administrativa.

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2.1.2. Los principios informadores de la potestad sancionadora

Los principios que informan la potestad sancionadora, establecidos concretamente en los artículos 127 a 133 de la LRJPAC,  constituyen en lo esencial la adopción por el derecho administrativo sancionador, con algún que otro matiz, de los principios básicos y fundamentales del orden penal. 

Los principios informadores de la potestad sancionadora son:

- principio de legalidad (artículo 127 LRPJAC),

- principio de irretroactividad (artículo 128 LRPJAC),

- principio de tipicidad (artículo 129 LRPJAC),

- principio de responsabilidad o culpabilidad (artículo 130 LRPJAC),

- principio de proporcionalidad y expresa prohibición de privación de libertad (artículo 131 LRPJAC),

- prescripción de infracciones y sanciones (artículo 132 LRPJAC),

- concurrencia de sanciones (artículo 133 LRPJAC).

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2.1.3. El procedimiento sancionador: principios informadores y fases

Cabe destacar en este apartado que el título IX de la LRJPAC, relativo a la potestad sancionadora de las administraciones públicas, distingue expresamente entre los principios aplicables a la potestad sancionadora y los principios aplicables al procedimiento administrativo sancionador (artículos 134 a 138). 

Tales principios se concretan en los siguientes:           

- garantía de procedimiento (artículo 134 LRJPAC),

- derechos del presunto responsable (artículo 135 LRJPAC),

- principio de presunción de inocencia (artículo 136 LRJPAC),

- deber de motivación de la resolución administrativa sancionadora (artículo 138 LRJPAC).    
 

La Ley de procedimiento administrativo común de 1992, en relación con el procedimiento sancionador, establece la necesaria separación entre la fase instructora y la fase sancionadora, en garantía de la imparcialidad de los órganos administrativos que intervienen en estas fases y en garantía de la objetividad del contenido de la resolución administrativa que ponga fin, en su caso, al procedimiento administrativo sancionador.           

Cabe destacar, por otra parte, que la LRJPAC no regula el procedimiento administrativo sancionador. Este procedimiento se encuentra previsto en el Real decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora.  

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2.2. La actividad administrativa de policía o limitación
 

Hay que hacer hincapié, con carácter previo, en que cuando nos referimos a la actividad administrativa de policía o de limitación no estamos haciendo referencia a los cuerpos o fuerzas de seguridad, sino a una modalidad de actividad administrativa que se caracteriza por incidir, de una forma u otra, y con distintos grados de intensidad, en la esfera jurídica de los ciudadanos, bien condicionándola, bien limitándola. 

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2.2.1. Principios fundamentales
 

Los principios que se enumeran a continuación, si bien rigen cualquier modalidad o tipología de actividad administrativa, condicionan de manera significativa el ejercicio de la actividad administrativa de policía o de limitación:

- Principio de legalidad o norma previa: a tenor del artículo 103 CE, la Administración pública actúa con sujeción plena a la ley y al derecho y, en el caso específico de la actividad administrativa de policía, existe una auténtica “vinculación positiva a la ley”, en el sentido de que la regulación por norma legal es requisito esencial de toda actividad limitadora de las libertades y derechos de los ciudadanos (artículo 53 de la CE.

En otros términos, el principio de legalidad o de norma previa significa que no existe actividad administrativa lícita sin norma legal previa a la cual, directa o indirectamente, pueda reconducirse la actividad administrativa concreta. 

- Principio de  igualdad: la sujeción de la actividad de las administraciones públicas al principio de igualdad se impone, como para cualquier otro poder público, en el artículo 14 de la CE.  

- Principio de proporcionalidad o favor libertatis: este principio se establece, entre otros preceptos, en el artículo 96 de la LRJPAC, en relación con los distintos medios de ejecución forzosa de los actos administrativos que la ley pone a disposición de la Administración pública. La aplicación de este principio es especialmente intensa en la actividad administrativa de policía. 

Interés público: como es sabido, toda actividad administrativa debe estar orientada a la satisfacción del interés público. 

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2.2.2. Clasificación de las principales medidas de policía administrativa: en especial, la autorización 

La teoría general del derecho administrativo clasifica las medidas de policía administrativa en las siguientes: 

- Reglamentos de policía: reglamentos y otras normas reglamentarias y  disposiciones generales (ordenanzas locales, entre ellas) que regulan la actividad de los ciudadanos en distintos sectores de intervención pública: así, por ejemplo, los reglamentos de seguridad de los productos e instalaciones industriales que establecen las pautas de fabricación o producción de tales productos y la puesta en funcionamiento de aquellas.  

- Actos administrativos de habilitación o títulos jurídico-administrativos habilitantes: permisos, licencias y autorizaciones.

- Actos administrativos de constatación: registros públicos, inventarios y comunicaciones. 

- Actos administrativos de comprobación: controles e inspecciones administrativas. 

En lo relativo a las licencias y autorizaciones, se definen como títulos jurídicos habilitantes que facultan el ejercicio de actividades privadas económicas y sociales en aquellos sectores intervenidos públicamente. Por ello, la doctrina ha venido definiéndolos como técnicas de remoción de límites al ejercicio de derechos subjetivos preexistentes o al ejercicio por particulares de determinadas actividades.  

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2.2.3. Actuaciones de constancia y actuaciones de comprobación. La inspección administrativa

Las actuaciones administrativas de constatación son aquellas en las que la Administración pública, o el mismo ciudadano mediante denuncia, formula declaraciones de conocimiento de hechos o de actividades para el mejor cumplimiento de fines públicos; es decir, se formulan declaraciones o comunicaciones respecto de situaciones, hechos o actividades que directa o indirectamente tienen trascendencia para el interés público, como sucede, por ejemplo, con aquellas actividades privadas o ejercicio de determinados derechos que pueden eventualmente generar riesgos o daños para terceras personas o para concretos bienes. 

Las medidas más usuales de esta modalidad de actividad de policía administrativa son, como se ha señalado, los registros públicos, los inventarios y distintas modalidades de comunicación entre Administración pública y ciudadanos. 

En relación con las actuaciones administrativas de comprobación, la modalidad más característica es la actividad de inspección. La inspección administrativa es una función pública cuyo ejercicio por el personal al servicio de las administraciones públicas no puede en ningún caso vulnerar las libertades públicas y los derechos fundamentales de los ciudadanos. Así, por ejemplo, los funcionarios encargados de la inspección están vinculados por el derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio, de tal manera que si es necesaria la entrada en el mismo se requerirá siempre el consentimiento del titular o, en  su caso,  la preceptiva autorización judicial.   

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2.2.4. La policía de seguridad. Remisión

La policía de seguridad remite, en concreto, a la actividad que tienen a su cargo los distintos cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado, de las comunidades autónomas y de las administraciones municipales.  

Cabe únicamente hacer referencia al proceso que se está dando en los últimos años de cesión a agentes privados de funciones de seguridad, un fenómeno por todos conocido como auge de la “seguridad privada”.  

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2.3.  La distinción entre la actividad jurídica y la actividad material o técnica
 

Esta distinción corresponde a una última clasificación que ha venido estableciendo parte de la doctrina administrativista.  

Así, la actividad material o técnica de las administraciones públicas, en oposición a la actividad administrativa de carácter jurídico (reglamentos, disposiciones normativas de carácter general, sanciones administrativas, actos administrativos favorables o declarativos de derechos, etc.), se caracteriza por ser una actividad orientada a la satisfacción de los intereses generales mediante la prestación de actividades de carácter técnico como servicios (servicios públicos económicos y servicios públicos sociales) y la ejecución de obras (infraestructuras públicas, entre otras).

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Glosario

CE: Constitución española de 27 de diciembre de 1978.  

- LRJPAC: Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero.